Republic of the Philippines
SUPREME COURT
Manila
EN BANC
G.R. No. L-1273 February 19, 1948
JOSE F. SINGSON, ETC., recurrente,
vs.
VICENTE Q. QUINTILLAN Y OTROS, ETC., recurridos.
Sres. Villanueva, Pichay y De la Rosa, Mariano G. Alagar, y Alejandrino A. Alviar en representacion del recurrente.
El Primer Procurador General Auxiliar Interino Sr. Roberto A. Gianzon y el Procurador Sr. Felix V. Makasiar en representacion de los recurridos.
BRIONES, J.:
El recurrene Jose F. Singson interpone el presente recurso para recabar de esta Corte Suprema los siguientes remedios:
(a) Un pronunciamiento en el sentido de declarar que el es quien tiene derecho a ser reconocido como juez de paz de los municipios de Santo Domingo y San Ildefonso, provincia de Ilocos Sur, combinados por ley en un solo juzgado.
(b) Otro pronunciamiento en el sentido de declarar que el recurrido Vicente Q. Quintillan es culpable de intromision y usurpacion o de ejercer ilegalmente el cargo ocupado por el recurrente, y que, por tanto, debe ser excluido permanentemente de dicho cargo.
(c) Otro pronunciamiento en el sentido de declarar nula e ilegal la orden administrativa No. 37 expedida por el recurrido Juez de Primera Instancia de Ilocos Sur, Hon. Ceferino de los Santos, orden que tiene por objecto desalojar al recurrente del mencionado juzgado de paz e instalar en su lugar al recurrido Vicente Quintillan.
(d) La expedicion de un interdicto prohibitorio preliminar ex-parte contra los recurridos, durante la pendencia del presente recurso de Quo warranto, para impedirles que prosigan su intento de privarle al recurrente del cargo an disputa.
(e) La concesion de cualquier otro remedio procedente en derecho, y el cargo de las costas correspondientes.
Para la resolucion y determinacion del presente recurso pueden darse por establecidos sin controversia los siguientes hechos esenciales, a saber:
El 21 de Noviembre de 1937 el Presidente de Filipinas nombro al recurrente juez de paz ad interim de los municipios de Santo Domingo y San Ildefonso, tomando posesion del cargo inmediatamente el agraciado. La Comision de Nombramientos de la Asamblea Nacional confirmo el nombramiento el 10 de Mayo de 1938. Desde su nombramiento hasta que los japoneses ocuparon la provincia el 10 de Diciembre, 1941, el recurrente estuvo desempeñando el cargo continuamente, sin ninguna interrupcion.
Durante la ocupacion japonesa el recurrente fue nombrado juez de paz de los municipios de Bantay, Caoayan, Santa Catalina y San Vicente, de la misma provincia, desempeñando el cargo hasta el momento de la liberacion. El recurrente alega, sin impugnacion, que el no habia pedido este nombramiento, habiendose el mismo expedido probablemente porque su nombre figuraba en la lista de los jueces de paz de enteguerra obrante en los archivos del Departamento de Justicia.
Al advenimiento de la liberacion, la provincia de Ilocos Sur fue reocupada por las fuerzas combinadas de America y Filipinas y se establecio en ella un gobierno militar, cuyo gobernador designo al recurrente para que actuara como juez de paz de los municipios de Santo Domingo y San Ildefonso. En efecto, el recurrente sirvio bajo tal designacion desde el 1.o de Abril hasta el 31 de Julio, 1945.
Al restablecerse el gobierno del Commonwealth en dicha provincia el 1.º de Agosto de aquel año el recurrente recibio una nueva designacion de Mauro Verzosa, delegado especial del Presidente de Filipinas, para actuar en el mismo juzgado, y efectivamente continuo sirviendo, de suerte que despues de la liberacion sus servicios como juez de paz de Santo Domingo y San Ildefonso no quedaron interrumpidos ni un solo dia, puesto que al disolverse el gobierno militar el 31 de Julio, al dia siguiente, o sea el 1.o de Agosto, el recibio la designacion del delegado especial del Presidente.
El 9 de Febrero, 1946, el Presidente de Filipinas Hon. Sergio Osmeña expidio a favor del recurrente un nombramiento ad interim como juez de paz del mismo juzgado de Santo Domingo y San Ildefonso. Con motivo del cambio de administracion el Sr. Osmeña dejo de ser Presidente sucediendole el Hon. Manuel Roxas, triunfante y electo en las elecciones presidenciales de Abril de aquel año.
Despues de su toma-posesion, en comunicacion de 25 de Mayo, 1946, el Presidente Roxas sometio el referido nombramiento juntamente con otros varios hechos por el Sr. Osmeña a la Comision de Nombramientos. El 9 de Julio siguiente la Comision desaprobo el nombramiento del recurrente.
El 5 de Diciembre, 1946, el Presidente de Filipinas expidio a favor del recurrido Vicente Quintillan un nombramiento ad interim para juez de paz del mismo juzgado de Santo Domingo y San Indefonso. Como quiera, sin embargo, que el recurrente no estaba dispuesto a dejar el cargo al cual se creia y cree con mejor derecho, y ademas se negaba en absoluto a hacer entrega de los archivos, libros de registro y demas pertenencias del juzgado, el recurrido Quintillan acudio en queja a su correcurrido el Juez de Primera Instancia Hon. Ceferino de los Santos, quien consiguientemente trato de dar posesion del cargo a Quintillan expidiendo la orden administrativa No. 37 en cuestion.
De ahi el presente recurso de Quo warranto con la peticion incidental de interdicto prohibitorio preliminar.
La cuestion, por tanto, que tenemos que determinar y resolver es bien sencilla. ¿Quien tiene derecho a ser reconocido y declarado como juez de paz de Santo Domingo y San Ildefonso: es el recurrente, o es el recurrido Quintillan? El recurrente alega y arguye que el es quien tiene mejor derecho porque el era el juez en propiedad al estallar la guerra y no ha dimitido, tampoco ha sido destituido; en una palabra, no ha quedado incapacitado para desempeñar el cargo ni por razon de su edad, pues todavia no ha llegado a los 70 años, ni por razon de mala conducta punible mediante destitucion tal como disponen la Constitucion y las leyes pertinentes. Por su parte, el recurrido Quintillan arguye que es el quien tiene mejor derecho, pues si bien es verdad que el recurrente no ha dimitido, ni ha sido destituido, ni ha quedado incapacitado por razon de su edad o por mala conducta, es lo cierto, sin embargo, que despues de la liberacion el recurrente fue nombrado ad interim para el mismo cargo por el entonces Presidente de Filipinas Sr. Osmeña y dicho nombramiento fue posteriormente desaprobado por la Comision de Nombramientos. En otros terminos, la argumentacion del recurrido Quintillan se funda en los siguientes supuestos, a saber: (a) que la ocupacion japonesa tuvo el efecto de liquidar la existencia no solo fisica sino juridica del Commonwealth de Filipinas, y consiguientemente de finiquitar tambien el derecho del recurrente al cargo; (b) que el recurrente, para poder reasumir legalmente la posesion de su cargo, tenia necesidad de un nuevo nombramiento expedido por el Presidente del Commonwealth restablecido, y susceptible de ser aprobado o rechazado por la Comision de Nombramientos; (c) que la aceptacion por el recurrente de un nuevo nombramiento para el mismo cargo implicaba una renuncia o abandono de los derechos y privilegios anejos a sun nombramiento de antes de la guerra, y que el rechazamiento de ese nuevo nombramiento por la Comision de Nombramientos tuvo el efecto de hacerle pida definitivamente cualquier titulo que hubiese tenido sobre el cargo. Veremos mas adelante que ninguno de estos supuestos se halla bien fundado tanto constitucional como legalmente.
El Articulo VIII, seccion 9, de la Constitucion de Filipinas, preceptua lo siguiente:
The members of the Supreme Court and all judges of inferior courts shall hold office during good behavior, until they reach the age of seventy years, or become incapacitated to discharge the duties of their office. . . .
Este precepto que constituye la piedra angular, roquena sobre la cual se asienta el formidable principio de la inamovilidad judicial, lo hemos reafirmado con todo vigor y firmeza en relacion con los jueces de paz en el asunto de Tavora contra Gavina y Arciaga (L-1257, 45 Off. Gaz., 1769, 1776) decididof recientemente. La importancia de esta reafirmacion sube de punto si de tiene en cuenta que dentro de nuestro sistema judicial el juzgado de paz es la unidad celular, basica por excelencia, es la parte del engranaje que, tanto por su jurisdiccion como por su ubicacion en el mecanismo, penetra e influye mas directamente en la vida y negocios cotidianos de las masas del pueblo. En los pueblos y aldeas rurales el unico juzgado que, en realidad, se conoce es el de paz, y el campesino toma como indice de la justicia la que administra el juez de su municipio. De ahi la absoluta necesidad de crear para ese juzgado el clima mas propicio posible de imparcialidad, de independencia, de incorruptibilidad y de inmunidad tanto para el favor como para el miedo; y la unica manera de lograr esto es que el juez de paz se sienta tan seguro dentro de su cargo, mientras observe buena conducta al amparo de las garantias que proveen la Constitucion y las leyes, como el soldado que monta guardia en una fortaleza inexpugnable.
Visto que bajo el principio de la inamovilidad judicial el recurrente no podia ni puede ser removido del cargo como no sea por los motivos y procedimientos especificamente señalados en la Constitucion y en las leyes, pasaremos ahora a averiguar si el interregno de la ocupacion japonesa y el hecho de haber servido como juez de paz durante dicho interregno en la combinacion de los municipios de Bantay, Caoayan, Sta. Catalina y San Vicente pudieron haber tenido el efecto, una vez restablecido el gobierno de jure o sea el Commonwealth, de hacerle perder al recurrente el derecho a su antiguo juzgado — el juzgado de paz de Santo Domingo y San Ildefonso. Indidablemente que no. Ya es doctrina resueltamente establecida en esta jurisdiccion que el servicio de un funcionario judicial durante la ocupacion japonesa "no constituia un abandono de su cargo desempenado bajo el Commonwealth, porque el gobierno establecido en Filipinas durante la ocupacion japonesa no era un gobierno extranjero sino un gobierno establecido por el ocupante militar como una agencia del mismo para conservar el orden durante la ocupacion." Hemos sentado esta doctrina en el ya citado asunto de Tavora contra Gavina y Arciaga que ha venido a ser tipico y representativo en el campo de nuestra jurisprudencia. He aqui la doctrina, literalmente transcrita:
The fact that the petitioner has performed the duties of Justice of the Peace of the Municipality of San Fernando, La Union, during the Japanese occupation of the Philippines, by virtue of appointment made by the Chairman of the Executive Commission, did not constitute an abandonment of his office held under the Commonwealth, because the government established in the Philippines during the Japanese occupation was not a foreign government, but a government established by the military occupant as an agency thereof to preserve order during the occupation. This court, in its resolution denying the motion for reconsideration in the case of Co Kim Cham vs. Valdez (G. R. No. L-5), held among others the following:
(5) It is agreed with insistence that the courts of the Commonwealth continued in the Philippines by the belligerent occupant became also courts of Japan, and their judgments and proceedings being acts of foreign courts can not now be considered valid and continued by the courts of the Commonwealth Government after the restoration of the latter. As we have already stated in our decision the fundamental reasons why said courts, while functioning during the Japanese regime, could not be considered as courts of Japan, it is sufficient now to invite attention to the decision of the Supreme Court of the United States in the case of The Admittance, Jecker vs. Montgomery (13 How., 498; 14 Law. ed., 240), which we did not deem necessary to quote in our decision, in which it was held that the "courts, established or sanctioned in Mexico during the war by the commanders of the American forces, were nothing more than the agents of the military power, to assist it in preserving order in the conquered territory, and to protect the inhabitants in their persons and property while it was occupied by the American arms. They were subject to the military power, and their decisions under its control, whenever the commanding officer thought proper to interfere. They were not courts of the United States, and had no right to adjudicate upon a question of prize or no prize." (The Admittance, Jecker vs. Montgomery, 13 How., 498; 14 Law. ed., 240).
Lo que ha ocurrido despues de la liberacion tampoco he tenido el efecto de hacerle perder al recurrente su derecho al cargo. El hecho de haber aceptado, primeramente, una designacion del gobernador militar de Ilocos Sur, despues una designacion del delegado especial del Presidente de Filipinas, y ultimamente un nombramiento ad interim del mismo Presidente, no puede considerarse como una renuncia o abandono del antiguo cargo porque tales desginaciones y nombramiento han recaido en el juzgado de paz de los municipios de Santo Domingo y San Ildefonso que era exactmente el mismo juzgado desempenado por el recurrente al estallar la guerra. Segun la jurisprudencia, se renuncia o abandona un cargo cuando se acepta u se asume otro incompatible con el mismo. Las autoridades son unanimes en esto. ¿Como se puede decir que el recurrente abandono su antiguo cargo cuando este fue precisamente lo que acepto y reocupo despues de la liberacion? Esto es tan logico y tan de sentido comun que resulta superfluo todo intento de remacharlo.
En realidad, lo que aqui ha habido no ha sido mas que una restitucion del antiguo cargo. El recurrente acepto lo que se le devolvio, primeramente por el gobernador militarm, y despues por el gobierno del Commonwealth. Las nuevas designaciones y el nuevo nombramiento no venian a anadir ni quitar nada al derecho del recurrente — derecho que quedo incolume al traves de las vicisitudes de la ocupacion japonesa.
Se insinua, sin embargo, que por razones de decoro y juego limpio los tribunales no deben fomentar posturas inconsistentes. Se dice que habiendo el recurrente aceptado su nueva designacion con la coletilla de "que la misma terminaria hasta que su sucesor fuese nombrado por el Presidente," implicitamente reconocio que su derecho al antiguo cargo habia caducado. Pero ¿como puede haber indecoro en la aceptacion de un cargo que a uno le devuelven y al cual ese uno tiene perfectisimo derecho? El recurrente no tenia por que mirar como le devolvian el cargo; no tenia por que examinar la forma de la devolucion; su derecho no dependia de que hiciera esto o aquello. Ya que le restituian el puesto, siquiera fuese con tal coletilla, el tenia derecho a reocuparlo incondictionalmente; y una vez hecho esto, no se le puede desalojar de alli como no sea por las razones y los modos expresados en la Constitucion y en las leyes.
Asimismo se insinua que el recurrente, si se estimaba con derecho al cargo bajo el antiguo nombramiento, debio de haber aceptado el nuevo nombramiento mediante reserva, esto es, diciendo a las autoridades que la nueva designacion y el nuevo nombramiento eran superfluos o inautorizados. ¿Era necesaria esa reserva para la vigencia y efectividad del derecho? Indudablemente que no. Si, como decimos mas arriba, el nuevo nombramiento no venia a quitar ni añadir nada al derecho constitucional del recurrente, era indiferente que se hiciese o no tal reserva. Aparte de que era mucho exigir que el recurrente pretendiera dar al Primer Magistrado de la nacion una leccion de derecho constitucional y publico manifestandole esa advertencia. Si de un Juez mismo de Primera Instancia no cabia esperar ese gesto ¿como esperarlo de un juez de paz?
Es evidente que cuando la provision de un cargo publico requiere no solo el nombramiento ad interim por el Ejecutivo, sino ademas la confirmacion por la Comision de Nombramientos, el nombramiento no queda definitivo antes de que se haya confirmado, y si no aprueba durante el siguiente periodo de sesiones de dicho cuerpo, el nombramiento queda sin efecto o nulo. Por consiguiente, del mero hecho de que una persona que ocupa un cargo a que por ley tiene derecho sea nombrada de nuevo para el mismo cargo por el Ejecutivo y acepta el nuevo nombramiento, que despues es desaprobado por dicha Comision, no se duduce que dicha persona al aceptar el nombramiento ha abandonado su cargo, sino que mas bien ha tratado de asegurarse en su puesto. Se puede citar por analogia, en apoyo de este conclusion, la doctrina expuesta en el Tomo 46 Corpus Juris, p. 981, que dice: "Where a duly elected officer subsequently accepts an appointment to the same office under an invalid statute, there is no abandonment, but rather an attempted fortification of his possession of the office."
En meritos de lo expuesto, establecemos y concluimos que el recurrente tiene derecho a ser declarado y reconocido como juez de paz de los municipios de Santo Domingo y San Ildefonso en virtud de su nombramiento expedido por el gobierno del Commonwealth el 21 de Noviembre de 1937, con todos los emoluments y privilegios anejos al cargo, y que el nombramiento expedido para el mismo cargo a favor del recurrido Vicente Q. Quintillan no ha podido afectar a los derechos del recurrente.
Sin expreso pronunciamiento en cuanto a las costas. Asi se ordena.
Moran, Pres., Paras, Feria, Pablo, Perfecto, Padilla, y Tuason, MM., estan conformes.
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